Il Consiglio di Stato, nella sentenza del 20 gennaio 2026 n. 436, ha stabilito che è ravvisabile un “controllo pubblico congiunto” su una società in presenza di diversi enti pubblici soci, potenzialmente in grado, congiuntamente, di esercitare una influenza dominante, il cui comportamento comune, per il carattere costante e reiterato, non possa ritenersi un mero “allineamento accidentale” ma, piuttosto, l’indizio di un’intesa tacita e duratura nel quadro di una condivisa attività di servizio pubblico essenziale. Nel caso di specie, in particolare, tutte le principali decisioni adottate dalla società partecipata (approvazione bilanci e nomine degli amministratori) risultavano approvate all’unanimità dai tre enti soci (l’ente A al 49,20%, l’ente B al 49,20% e l’ente C all’1,6%) o con il solo voto contrario dell’ente C.

Si ricorda che, ai sensi dell’art. 2 comma 1 lett. m) del DLgs. 175/2016, sono “società a controllo pubblico” le società in cui una o più amministrazioni pubbliche esercitano poteri di controllo ai sensi della precedente lett. b). In base a tale lettera, per controllo si intende “la situazione descritta nell’articolo 2359 del codice civile. Il controllo può sussistere anche quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo”.

Ne deriva l’impossibilità – in caso di controllo congiunto – di configurare l’esistenza di un potere di controllo sulla base della mera entità della partecipazione societaria, risultando necessari atti o assetti che rendano concreto ed effettivo quel potere di controllo che è alla base della definizione di cui all’art. 2 comma 1 lett. m) del DLgs. 175/2016.

L’“esercizio” del potere di controllo è elemento indispensabile per affermare la sussistenza di un controllo congiunto. Mentre per la “nozione” di potere di controllo (a cui si riferisce l’esercizio) occorre considerare l’art. 2 comma 1 lett. b).
Questa disposizione, come evidenziato, individua il controllo richiamando l’art. 2359 c.c. (che considera controllate le società in cui un’altra società dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell’assemblea ordinaria, le società in cui un’altra società dispone di voti sufficienti per esercitare un’influenza dominante nell’assemblea ordinaria e, in ultimo, le società che sono sotto influenza dominante di un’altra società in virtù di particolari vincoli contrattuali con essa) e precisando, altresì, che il controllo può sussistere anche quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo.

Il rinvio all’art. 2 comma 1 lett. b) è integrale; vale a dire che riguarda anche il primo periodo – con il suo richiamo all’art. 2359 c.c. – e non è limitato al solo controllo “solitario”.
È, dunque, possibile – anche in caso di pluralità di enti – un controllo che si estrinsechi in influenza dominante sulla società. È, cioè, possibile un potere di influenza dominante imputato ad un determinato numero di enti che complessivamente dispongano di voti sufficienti per esercitare tale influenza dominante.

Peraltro, di per sé, non è indice del controllo il mero computo numerico delle partecipazioni detenute dagli enti. È necessario, infatti, verificare se questi – titolari di partecipazioni complessive che consentono, in astratto, di esercitare un’influenza dominante sulla società – risultino, in concreto e a prescindere dal mero dato numerico, allineati nella gestione della società e, quindi, esercitino realmente un’influenza dominante.

Emerge, dunque, come sia l’esistenza di una concertazione l’elemento imprescindibile per affermare il carattere congiunto del controllo. Concertazione che, tuttavia, non è da ravvisare solo in presenza di un patto parasociale espresso, poiché sono possibili – proprio in ragione delle necessità di una verifica sostanziale – anche sue forme tacite o attuate mediante comportamenti concludenti. Si tratta – sottolinea il Consiglio di Stato – di una conclusione imposta sia dalla mancanza di un riferimento, nell’art. 2359 c.c., ai soli patti parasociali, che dalla necessità di tener conto della sostanza dell’operazione e, quindi, di considerare ogni elemento da cui emerga una concertazione tra gli enti tale da poter affermare la sussistenza di un controllo congiunto e il suo effettivo esercizio.

La possibilità che il controllo congiunto emerga anche da comportamenti concludenti o accordi taciti, infine, impone di ricorrere non solo alle prove dirette, ma anche a quelle indirette e, in particolare, ad indizi che – se gravi, precisi e concordanti – consentono di ritenere provata tale concertazione, senza dover ricorrere ad una presunzione derivante dalla partecipazione maggioritaria; indizi che potrebbero essere avvalorati, come accadeva nel caso di specie, dalla mancanza di una spiegazione alternativa ragionevole e convincente.