Le Sezioni Unite della Cassazione, con la sentenza n. 11513 del 28 aprile 2026, hanno stabilito un importante principio di diritto nella materia dei rapporti contrattuali della Pubblica Amministrazione con soggetti privati.
Infatti, nello svolgimento dell’attività contrattuale, la P.A. è vincolata dall’osservanza non solo del Codice dei contratti pubblici ma, anche in relazione agli atti negoziali non compresi nel Codice, dalle regole della contabilità pubblica e, in particolare, da quella che, sin dal 1923, prevede che ogni contratto venga concluso con la forma scritta a pena di nullità.

Al riguardo, la legge di contabilità generale dello Stato stabilisce che i contratti dai quali deriva un’entrata o una spesa per lo Stato devono essere redatti in forma scritta, da ritenersi essenziale a pena di nullità (art. 16 del RD 18 novembre 1923 n. 2440, tuttora vigente, e RD n. 827/1924 che specifica le modalità di conclusione dei contratti, ribadendo l’obbligo della forma scritta).
Il principio è stato ribadito, da ultimo, dal Codice dei contratti pubblici, che prevede che i contratti siano stipulati, a pena di nullità, in forma scritta, con atto pubblico notarile informatico ovvero in forma pubblica amministrativa (artt. 18 e 19 del DLgs. 31 marzo 2023 n. 36).

La giurisprudenza consolidata, sia della Corte di Cassazione che del Consiglio di Stato, ritiene che la forma scritta nei contratti con la P.A. sia richiesta ad substantiam (e non solo ad probationem; Cass. SS.UU. n. 9775/2022), e che, quindi, la mancanza della stessa produca nullità assoluta e insanabile (Cass. n. 14570/2004). In altri termini, non è ammessa la conclusione del contratto per fatti concludenti delle parti (Cass. n. 3973/1994).
Inoltre, la forma scritta è necessaria non solo per il contratto principale, ma anche per gli atti aggiuntivi e per le eventuali proroghe, ove ammissibili (Cass. n. 20690/2016).

Anche in relazione al nuovo assetto normativo, la continuità del principio della necessità della forma scritta è confermata anche dopo l’introduzione del Codice dei contratti pubblici (Cons. Stato n. 2730/2019).
La situazione che si viene a creare quando il principio in esame è violato e, quindi, qualora il contraente, impresa o prestatore d’opera intellettuale abbia svolto l’attività o reso la prestazione in assenza di un contratto scritto, ha comportato soluzioni giurisprudenziali difformi che la sentenza in esame ha superato, precisando che “La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma 2, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge. L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo”.

L’intervento delle Sezioni Unite rappresenta il punto di arrivo di una evoluzione giurisprudenziale volta a bilanciare due esigenze contrapposte: da un lato, l’osservanza delle forme richieste per l’agire amministrativo e, dall’altro, l’esigenza di evitare ingiustizie sostanziali conseguenti al fatto che una delle parti tragga un vantaggio dalla prestazione altrui senza alcun corrispettivo a causa della violazione delle regole formali.
In sostanza, la sentenza riconosce un significativo temperamento alle conseguenze della nullità per difetto di forma nei contratti con la P.A., consentendo una forma di tutela, sia pure affievolita, a chi ha eseguito una prestazione in assenza di un contratto scritto.

La nullità del contratto preclude l’azione contrattuale ma non quella di ingiustificato arricchimento prevista dall’art. 2041 c.c., che è riconosciuta come ammissibile quando la nullità deriva dal solo vizio di forma, poiché vengono riconosciuti come ingiustificati i vantaggi economici ottenuti dall’esecuzione del contratto.

Le Sezioni Unite hanno chiarito che la misura dell’indennizzo si calcola sull’arricchimento effettivo della parte interessata e non sul corrispettivo risultante dal contratto, recuperandosi, quindi, il valore della prestazione resa e non il guadagno previsto.
La possibilità di agire ai sensi dell’art. 2041 c.c. viene meno solo se la nullità riguarda l’immoralità o l’illiceità dell’accordo, come nei casi di contratto in frode alla legge o violazione dell’ordine pubblico.

In sostanza, la sentenza n. 11513/2026 offre una tutela residuale ma concreta a valere nei casi in cui la prestazione d’opera o la fornitura sia stata resa in assenza di contratto scritto. Si tratta di un rimedio esperibile sia dalla parte privata che dall’Amministrazione, a seconda di quale dei due soggetti abbia effettuato l’attività in favore dell’altra parte.